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| | 完善我国现行律师机构设置之我见
| 薛 虹
1996年5月15日，由第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国律师法》，从制度上保障了律师依法执业，有效地规范了律师的行为，充分发挥了律师在社会主义政治、经济、法制建设中的积极作用，它标志着我国的律师事业发展到了一个新的时期。然而，我们也应当清醒地认识到，在社会主义市场经济不断发展的背景下，我国律师制度中，由于在律师机构设置上存在的弊端而导致律师业在管理上出现的诸多问题也就越来越凸显出来。加强思想教育，加大惩治力度是一种他律，而建立一种科学合理的律师机构设置则会形成律师行业的自律，自律与他律的结合则会确保我国律师业向着良性的方向发展。本文拟就如何完善我国现行律师机构的设置问题上谈点拙见，以求同仁斧正。
一、 对我国现行律师机构设置的分析
按照《中华人民共和国律师法》的规定，我国目前律师事务所设置有三种形式：（1）国办所。即国家出资设立的律师事务所，对外以其全部资产对其债务承担责任；（2）合作所。即律师自愿组合设立的律师事务所，事务所所有专职律师均为合作人，其财产归所有合作人所有，该律师事务所以其全部资产对其债务承担责任；（3）合伙所。即由合伙人出资设立的律师事务所，合伙人对该所的债务承担无限责任和连带责任。
针对以上律师机构的设置，首先应指出的是，现行《律师法》在对律师机构的设置的规定上，有着非常浓厚的计划经济的色彩，即以所有制形式来设置律师事务所，这与律师本身的职业性质是格格不入的。众所周知，律师作为取得律师执业证书、为社会提供法律服务的执业人员，其职业特点在于具有独立性、自主性、服务性、有偿性及自律性，且律师的执业活动不具有行使国家权力的性质。我国现行《律师法》在对律师机构的设置上并未从市场经济的规律出发，更未从律师的职业特点加以谋划，而仅仅是简单地将以往整齐划一的国办律师事务所划分为国办、合作与合伙三种形式。应该说，这种划分相对于以往单一的国办所的机构设置来说是一个进步。但是，这种律师机构的设置，只是简单地套用了计划经济时期的所有制形式（即国家、集体、个人）来对律师的工作机构进行设置，而所有制是一个政治经济学的概念，其政治意义多于经济意义，以所有制为标准来划分律师机构的类型，不能准确界定律师事务所的法律地位和律师事务所与律师之间的责任界限，这不能不说立法者们在对律师机构的设置理念上是传承了计划经济传统的思维模式。由于目前我国律师机构的设置不符合律师行业自身发展的规律，更缺乏来自理论与实践方面的支持，因此，在这样的律师机构设置的框架下，我国律师行业监督管理的自律体系难以形成，而创造律师业辉煌的明天也只能是一种企望。
其次，倘若对目前律师机构的三种形式去诸一加以分析，其设置是否科学与合理就可见一斑了。第一，对国办律师事务所进行分析。由于国办所是由国家出资设立，其管理体制由其所有制性质所决定，而与律师自身职业特点则格格不入，在该类律师事务所内部难以建立起推动律师事业发展的激励机制和监督自律机制，因而，该类律师事务所普遍存在“吃大锅饭”的现象。动力与活力的缺乏，使国办所在市场经济的海洋中必遭被淘汰的厄运。实践证明，国办所目前无论在数量或在规模上都让位于合作所与合伙所，随着国家改革开放的不断扩大和社会主义市场经济的不断发展，该类形式的律师事务所必将退出历史舞台。第二，对合作制律师事务所进行分析。由于该类律师事务所在财产归属上属集体所有制性质，即其所里的全部财产归本所全体合作者所有，因而，该类律师事务所从成立之日起，就存在着机构产权不明析这一制度设置上的缺陷，进而导致在该类律师事务所从业的律师及其内部的管理者们一般不会去关心本所的财产是否增加，不去关心本所的事业发展是否存在风险、是否有后劲等等，而需要关心的一件事，那就是如何将所取得的收入合理合法地列支分掉。事实上，该类律师事务所普遍存在着“吃光、分光”的现象。由于该类律师机构设置存在的弊端所致，要想做大做强中国的律师事务所，进而发扬光大中国的律师事业，谈何容易。第三，对合伙制律师事务所进行分析。合伙制律师事务所的兴起，真可谓是中国律师业兴旺发达、走向辉煌的一个标志。然而，国家在对合伙制律师事务所的设置规定上，仅从一些形式要件上进行了规定，而并未从“合伙”的本质属性上去深入考虑并加以规范，因而，我国目前的合伙制律师事务所这种非常好的组织形式中仍然普遍存在着合伙人之间“貌合神离、各行其是”的现象，最终导致该类律师事务所内部难以形成科学有效的监督管理自律机制。
另外，我国现行《律师法》在对三种类型的律师事务所的规定上，仅对不同类型的律师事务所在其财产归属和责任承担上加以区别规定，而对各类律师事务所的准入条件和管理则做了大一统的规定。这种单一的、大一统的律师行政管理模式的设置，不但不能对现有的各类律师事务所进行有效地管理，而且更加增大了原本律师机构设置上的缺陷所带来的负面作用，造成律师机构在管理层面上形同虚设，律师执业各行其是的局面。
综上所述，由于立法者们在律师机构的设置上以及在对律师业的管理设置上欠科学与合理，使得目前所设置的三类律师事务所在实际运行过程中存在着许多的问题，如：各类律师事务所的主任在所里仅发挥一般律师的职能作用，而发挥管理者的职能作用则十分有限；律师执业各行其是，不太关心本所事业的发展，律师机构内部工作激励机制与监督自律机制难以形成，团队精神及凝聚力难以形成，难以向社会提供全方位优质的法律服务；与律师业发展相关的各类社会资源得不到充分的利用，律师事业发展后劲不足；律师机构内部管理松散，律师执业中违法违纪现象屡有发生等等。以上现象如何有效遏制呢？笔者认为，除通过提高律师自身政治、业务素质以及严肃律师行风行纪等措施来加以遏制外，更重要的是应通过建立和完善科学合理的律师机构设置而形成的内部的监督管理自律机制来有效加以遏制。
二、建立科学合理的律师机构设置框架的构想
科学的发展观的重要内涵在于尊重和把握客观规律,按照客观规律办事。观念创新也好，制度创新也好，其关键在于创新必须建立在符合客观实际与客观规律的基础之上，只有建立在符合客观实际与客观规律基础之上的创新才是真正的创新，才具有无限的活力与生命力。那么，构建科学合理的律师机构设置又应符合怎样的规律呢？笔者认为，律师机构设置是否科学合理，关键取决于其设置是否符合律师职业的性质与特点，因此，研究律师职业的性质于特点是我们构建科学合理的律师机构设置的着眼点与落脚点。首先，律师职业的独立与自主性的特点，以及职业上的非公权力的性质，决定了律师职业的自由属性；而律师职业的服务和有偿性的特点，则决定了律师职业具有利益趋向和功利色彩的属性（否定此属性存在者，乃伪君子也；一味追求此属性者，乃丧失律师职业道德者也）。律师职业的这些客观属性，决定了律师职业对单一的、大一统的行政管理模式是排斥的。也就是说，单一的、大一统的行政管理模式不能对律师这一职业进行有效管理。而针对律师职业具有个性张扬、利益趋向的特点与属性，因势利导地去构建符合律师职业特点与属性的律师机构设置，会使律师机构设置趋于科学与合理。据此，笔者提出构建我国律师机构设置的框架，即：改国办、合作与合伙的律师机构设置框架为以合伙制律师事务所为主体，以股份制律师事务所和个人律师事务所为补充的律师机构设置框架。具体内容分述如下：
（一）合伙制律师事务所
合伙制律师事务所是由合伙人（律师）出资发起成立。其主要内容有：第一，该类律师事务所属“人合”性质的律师机构。其组成应当是建立在合伙人之间人合或意合的基础之上的自愿组合，即合伙人之间有共同志向，彼此了解，互相信任，这是组成该类律师事务所的前提和基础。第二，该律师事务所应有合伙人共同拟定的章程；主任由合伙人选举产生；所内招聘、议事等工作程序及各项内部管理制度均由章程加以规定。第三，该类律师事务所是由合伙人共同出资成立；事务所注册资金额由国家统一规定；合伙人不得少于三人；事务所的财产归合伙人共同所有；各个合伙人在律师事务所的财产中所占的份额，由合伙人的合伙协议约定；合伙人对律师事务所的债务承担无限连带责任。第四，该类律师事务所除合伙人外，其他的律师及工作人员在本所执业或工作，一律与该律师事务所签订聘用合同，其权利与义务在聘用合同中确定。第五，该类律师事务所的重大事项由合伙人会议决定等。
合伙制律师事务所应该是我国今后律师业发展中最主要的组织形式。该组织形式财产明析，责任明确，律师的意思自治可以最大限度地得到张扬，律师的个人利益与其责任和义务紧密挂钩，在这种机构设置下，促进律师事业发展的工作激励机制以及律师机构内部的自我管理、自我监督的自律机制较容易培育和建立。
（二）股份制律师事务所
股份制律师事务所是在不改变法律服务机构性质的基础上，引入现代企业制度中的核心内容──股份制而形成的一种全新的律师机构组织形式。其主要内容有：第一，该类律师事务所属“资合”性质的律师机构，它是通过投资的方式，将社会人力、物力资源整合起来所形成的律师机构。其中，资金融合是组成该类律师事务所的前提和基础。第二，由于律师事务所属法律服务机构，不是企业，其投资的目的并非将投资作为资本进行运作，而是通过多方投资的方式所形成的利益主体多元化的因素，进而促成律师机构内部科学的治理结构的形成。因此，为防止不良资金的融入，该类律师事务所的投资者（股东）应严格限定为各类律师事务所，并且规定不接受个人名义的投资。第三，股份制律师事务所的章程由股东共同拟定，所内各项分配和管理制度均由章程确定。第四，股份制律师事务所是由股东出资成立，其股东不得少于三人；事务所的注册资金额由国家统一规定，股东出资额由章程规定；股东的出资转为律师事务所的财产，同时，股东获得该律师事务所相应的股权；事务所以其注册资金为限对其债务承担有限责任；股东以其出资额为限对事务所债务承担有限责任，若股东应缴出资额足额缴清，则不承担责任；股东出资后，不得退股，但可以按照章程规定转让自己的股份。第五，股份制律师事务所设董事会，董事会由各股东指派的代表（必须是律师）组成；董事会是股份制律师事务所的执行和决策机构，对事务所进行全面管理，并向股东负责；股份制律师事务所主任（董事长）由董事会会议选举产生，为该所的法定代表人；主任（董事长）可以由股东代表担任，也可以由其他律师担任。第六，股份制律师事务所中，除股东代表外，其他的律师及工作人员在本所执业或工作，一律与本所签定聘用合同，其权利与义务在聘用合同中确定；股份制律师事务所的重大事项由董事会会议决定等。
股份制律师事务所作为合伙制律师事务所的一种重要补充形式，其优势在于：其一，由于它是多个股东通过资金融合方式成立的机构，而投资主体的多元化带来利益主体的多元化，能促使机构内部科学合理的分权治理结构的形成，这已由现代企业制度的理论与实践所证实，因而，“资合”的性质决定了该类律师机构内部较容易培育和建立科学有效的管理制度；其二，由于该类律师事务所产权明析、责任明确，律师个人的利益与其责任和义务紧密挂钩，机构内部的工作激励机制和监督自律机制较容易培育和建立；其三，股份制是实现财产权与经营权分离的最有效的形式，股份制向律师机构设置的引入而形成的股份制律师事务所，能最大限度地调动和利用律师领域的人力与财力资源，在这种组织形式下，中国律师事务所的“航空母舰”有望形成，律师界优秀的管理人才会蓬勃涌出。另外，股份制律师事务所能够实现社会律师资源的合理搭配，因而更适合开展跨地域、跨领域、跨部门的法律服务，由于其充足的注册资金，可以赢得良好的社会信誉，因而它可以承揽大风险、大标的的民商事代理，这相对于目前存在的在异地设分所这一“作坊”式的做法（实际是浪费资源的做法）要科学合理得多。
（三）个人律师事务所
个人律师事务所是以个人名义申请成立的律师事务所。其主要内容有：第一，由于该类律师事务所是以个人名义申请成立，因此，严格申请人的准入条件是决定该类律师机构设置是否科学合理的关键。笔者认为，申请成立个人律师事务所的申请人应该是一位有着丰富经验和阅历、在其所在地区有较高的名气与声望、并在所在地区的律师行业中得到普遍公认的律师。第二，个人律师事务所的注册资金额由国家统一规定，并由申请人个人缴纳；申请人个人对本所债务承担无限责任。第三，申请成立个人律师事务所的申请人应提交成立事务所的可行性方案及各项管理制度方面的材料。第四，在个人律师事务所执业或工作的律师及工作人员，一律与申请人签定聘用合同，其权利与义务在聘用合同中规定。
个人律师事务所作为合伙制律师事务所的一种重要补充形式，它是在个人的威信和名望的基础上组建而成，其产权清析，责任明确，组织内部法律关系相对简单，且比较符合律师自身的职业特点与属性。更重要的是，这种组织形式能够最大限度地挖掘和调动律师界一批德高望重的律师们的才华、智慧与积极性，通过他们的才华与智慧的充分发挥，大大促进律师界管理型人才的辈出和律师业管理监督自律机制的逐步形成。
另外，考虑国家地域辽阔，各地区生产力发展水平十分不均衡的状况，在生产力水平发展落后的地区，律师业所涉及的法律服务由司法行政部门设立的法律援助机构去承担为妥；而在生产力水平发展欠发达的地区，其法律服务可以通过法律援助、基层法律服务机构所提供的法律服务，以及律师机构自身法律服务的延伸来承担。总之，律师机构的设置，还应遵循市场经济的规律进行设置为妥。
最后，在对律师业的行政管理方面，应该彻底改变以往单一的、大一统的行政管理模式。要针对不同类型的律师机构，科学地制定相应的准入规则；针对不同的行政层级赋予其对律师及其机构相应的管理与处罚权；要科学界定律师行政管理机关与律师行业组织（律师协会）相互之间的职责，等等。笔者认为，政府行政机关对律师业的管理切不可事无巨细，只要做到“科学制定规则，严格做好‘裁判’”，而其他业务管理上的事务都交由律师行业组织办理就非常好了。由于本文不是专门讨论律师行政管理问题的，这里就不赘述了。本文写在国家现行《律师法》修改之前，但愿能对完善我国律师机构设置有一定参考作用，那将是莫大的欣慰。衷心祝愿我国的律师事业逐步走向辉煌、走向世界。
| | 来源：厦门普法网 |
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